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文｜财联社陈业

12月23日提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定，新增加一句“法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法修改，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

对此，中原地产首席分析师张大伟作出如下分析：

这个政策并非第一次落地，几年前已经有试点：2015年2月，北京大兴等33县(市、区)被国土资源部确定为集体经营性建设用地入市的试点地区。

2016年1月，北京市赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得名称为“2号地小B地块”40年的土地使用权,这成为北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。

全国其他城市也有类似尝试，但整体看数量不多，而且全部是非住宅类经营性土地。

首先，非农建设用地，也就是集体土地的所有权、承包权、经营权三权分置是农村改革的一大步，赋予了农民和农村集体的更多权益和收益。

其次，过去从事非农业建设使用土地的必须国有化，也就是必须经过地方政府收储后，按照用途招拍挂使用。这可以说是过去几十年，中国房地产市场发展的土地财政的基础。地方政府占有了过多的土地收益，而农民与农村集体的土地收益较低。

第三，土地管理法修改为，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

明确了土地属性必须是规划中明确为工业、商业等经营性用途，避免了对住宅等市场的短期冲击。主要影响的是非住宅类经营性土地。

这一政策全面落地预计影响主要还是对一二线城市，因为未放开住宅类属性，所以对于一二线城市，特别是深圳等城市的商用土地将带来巨大的冲击。

整体看，该政策的全面落地是集体土地利用探索的一大步，对全国土地制度的未来加速改革也具有重大意义。

易居研究院智库中心研究总监严跃进发表意见称：

此次全国人大常委会针对土地管理法、城市房地产管理法修正案草案中，对建设用地的使用给予了新的政策调整，或者说是放宽的政策内容。实际上是农村集体建设用地入市的一个政策放松。这为后续增加建设用地、减少各类程序等发挥了重要的作用。

实际上在2018年年初，全国国土资源工作会议就提出，将改变政府作为居住用地唯一供应者的情况。当时即形成了很广泛的讨论，即除了地方政府以外，其他供给者应该是谁呢？这个讨论实际上就把焦点开始转向了农村集体经济组织，或者说村委会的概念。所以这次全国人大的讨论和修正，实际上和全国年初的国土资源会议有关，充分体现了用地制度的大变革和大创新。

此次政策规定，对于集体建设用地来说，若是本身规划是工业和商业，那么就允许此类土地采用出让、出租的方式进行使用。过去此类土地是需要通过征地等方式，即进行土地“国有化”的操作才可以进行出让。而现在此类约束减少，自然使得此类土地后续交易的活跃度增加。

类似土地要入市，是有约束的，即原有规划为住宅使用用途的土地，是不允许直接出让的，换而言之，农村宅基地用地市场依然是比较严厉的，同时类似政策也说明，此次政策和小产权住房的政策是不一样的，即小产权住房的政策依然是严厉的，没有松动迹象，更多的还是规划为工业和商业的农村集体建设用地。

此次政策预计是为后续租赁市场的改革提供更为充足的用地。实际上当前租赁市场的用地仍面临很多压力，很多大城市的供地力度并不大。要在2020年形成相对好的租赁市场，实际上类似集体建设用地必须有政策改革。后续此类用地入市的积极性将增加，这有助于扩大租赁用地来源，进而形成更好的租赁市场发展条件。而对于其他领域来说，未来或也有改革的导向。

类似政策对于一些城中村和城边村的影响是最大的，尤其是一二线城市和部分三四线城市，类似城市供地市场将快速打开，在增加供地规模的同时，也有助于推进住房制度的进一步发展。而针对当前政策调整，相关开发商需要积极筹划策略，尤其是研究很多省会城市的用地政策新动向。

据了解，农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地。

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括”农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。包括：商业、餐饮旅馆业、旅游业、娱乐业及其他经营性服务业建筑及相应附属设施用、商品住宅等。